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Sujetos en la burocracia

Relación administrativa y tratamiento de la pobreza

Vincent Dubois

Título original en francés: La vie au guichet. Relation administrative et traitement de la misère © Éditions du Seuil

Traducción de Alejandro Gorr

Ediciones Universidad Alberto Hurtado

Alameda 1869– Santiago de Chile

mgarciam@uahurtado.cl – 56-228897726

www.uahurtado.cl

Traducción: Alejandro Gorr

ISBN libro impreso: 978-956-357-223-0

ISBN libro digital: 978-956-357-224-7

Registro de propiedad intelectual Nº 310757

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Coordinadora Colección Trabajo Social

Paulina Morales

Directora editorial

Alejandra Stevenson Valdés

Editora ejecutiva

Beatriz García-Huidobro

Diseño interior

Francisca Toral

Diseño de colección y portada

Estudio Vicencio

Imagen de portada: Lucas Núñez Saavedra

Imagen de portada: Lucas Núñez Saavedra

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Prólogo

Las últimas décadas, a nivel global y muy en particular en América Latina, hemos sido testigos de importantes transformaciones institucionales del Estado social, así como también de las formas cómo se organizan y vivencian las desigualdades, de los marcos comprensivos de los problemas sociales y, asociado a estos, de los mecanismos de protección y provisión de bienestar social. Como consecuencia de lo anterior, observamos que la asistencia social ha reemergido en el debate a distintos niveles (investigación social, política social y demandas ciudadanas), ya no en tanto práctica peyorativamente juzgada por su carácter compensatorio, residual y caritativo, sino como un sistema de acción central para pensar las actuales formas de Protección Social.

En el espacio de las ciencias sociales, recientes investigaciones (Andrenacci, L.; Campana, M. y Servio, M., 2018; Filgueira, F., 2014; Cecchini, S. y Vargas, L. H., 2014; Barrientos, A., 2013, Cecchini, S. y Madariaga, A., 2011) dan cuenta de que la nueva ola de políticas sociales implementadas durante el siglo XXI en América Latina, institucionalizan acciones asistenciales (no contributivas) entendidas como transferencias, adquiriendo una fuerte legitimidad y valor en las formas de provisión de bienestar. Estas lógicas y formas de intervención han sido institucionalizadas y hoy se extienden y se convierten en una racionalidad propia del Estado Social (Rojas, 2019). Por su parte, a nivel del debate de los diseñadores e implementadores de las políticas sociales, la asistencia social hoy se revaloriza producto de su especial capacidad de establecer relaciones de proximidad con los sujetos intervenidos. Es así que se promueve como una forma de acción pertinente para el cumplimiento de funciones socioeducativas y socioafectivas. Pero también, en términos materiales, la asistencia social se revaloriza en la política social debido a que la transferencia directa de recursos que esta entrega permitiría reducir las cifras de pobreza y aumentar las posibilidades de consumo y bienestar de las poblaciones vulnerables. Por último, a nivel de las demandas ciudadanas que presionan por un resguardo jurídico y por sistemas normativos que garanticen Estados mínimos de bienestar, la asistencia es reclamada como un derecho (Campana, 2015). En esta línea, resultan relevantes los actuales debates en torno a los posibles alcances de un modelo Basic Income Guarantee-BIG (“Renta Básica”, “Ingreso Básico Universal”, “Ingreso Ciudadano”) (Torry, 2019).

En Latinoamérica los trabajos acerca de la asistencia social dan cuenta de una larga tradición vinculada a entender su lugar, su estatus, su valor, así como sus diversas versiones, variaciones en el concierto de modos de hacer Estado Social. Sin embargo, hay preguntas que han sido escasamente desarrolladas y que este libro las aborda con exquisita claridad etnográfica. Entre ellas: ¿Cómo ocurre la asistencia?, ¿qué tipo de prácticas la configuran?, ¿quiénes son los que la hacen real?, ¿qué emociones la atraviesan?, ¿a qué tensiones están sometidos los actores de la asistencia?, ¿qué relaciones la soportan?, ¿qué tipo de interacciones se producen en el contacto asistencial? Es en este sentido que considero que el texto de Vincent Dubois resulta de gran interés y relevancia para el debate en la región.

El foco de atención de este libro es precisamente la relación asistencial, la cual, aunque parezcan vínculos de orden exclusivamente burocráticos, está permeada por las experiencias individuales de los actores. El análisis del autor permite ver cómo el modelo tradicional de relación burocrática se ha puesto cada vez más en tensión a partir de la incorporación de una nueva lógica administrativa, marcada por la idea de servicio al usuario y de modernización de las instituciones públicas. Tratando de escapar a lógicas excesivamente autoritarias y distanciadas del Estado, estos nuevos enfoques de gestión pública, promueven formas de tratamiento más cercanas, empáticas y orientadas desde la lógica del “servicio al cliente”.

Sujetos en la burocracia trata de las formas de producción de identidades y subjetividades en la experiencia de funcionarios y usuarios de la política asistencial; es decir, se concentra en la relación de y con la administración. Su foco de interés es la práctica estatal que desarrollan los profesionales de acción directa del Estado. Pero el trabajo de Vincent Dubois, no se reduce a un trabajo de descripción a nivel micro asociado a la psicología de los actores, si no que a partir de un despliegue comprensivo de cómo se dan estas relaciones. Así, él logra construir un escenario interpretativo de las formas contemporáneas de implementación de la política social y del Estado. Con esto desafía los modelos tradicionales de análisis de políticas desde arriba (Top-down), poniendo a la vista aquello que ocurre en el plano de la implementación, es decir un análisis crítico que observa la acción pública de abajo hacia arriba (Bottom-up).

El autor nos muestra que los pequeños burócratas están dotados de un doble cuerpo y de una doble identidad. Por una parte, son la encarnación del Estado y por tanto están encargados de aplicar de manera estandarizada normas que se plantean como universales (aplicación de requisitos y exigencias, seguimiento de procedimientos, administración de secuencias de entregas y producción de documentos, gestión del tiempo de la intervención, etc.). Así ellos construyen, adoptan e interiorizan una identidad burocrática. Pero, por otra parte, los funcionarios son a su vez individuos concretos, con trayectorias y biografías particulares que se afectan emocionalmente, que deciden en base a criterios éticos y morales, y estas características pueden ser activadas en la instancia de atención asistencial. Dicha duplicidad de cuerpos o identidades representa en algunos instantes un recurso, y en otros una constricción para los profesionales. Por ejemplo el uso de la identidad de “el funcionario que cumple órdenes”, puede operar en ocasiones como un “salvavidas” cuando requiere distender situaciones de conflicto con los usuarios, argumentando que cualquier decisión escapa de su capacidad de decisión. O bien, esta identidad puede en otros momentos reforzar la distancia jerárquica en la relación y limitar y constreñir la requerida empatía de la atención. Evidentemente esta dualidad es generadora de estrés y de tensiones, provocando lo que Vincent Dubois denomina como “desdoblamiento” (dédoublement, en francés). En el libro, entonces, el lector podrá ver cómo se dan, cómo se articulan y tensionan estos roles y cuáles son los efectos a nivel de la práctica estatal asistencial.

Si se observa su recepción y difusión en sus 20 años de existencia, este sigue siendo un libro de referencia a nivel mundial y su vigencia es evidente. Fue publicado por primera en francés el año 1999 y desde entonces ha contado con tres ediciones más: 2003, 2010 y 20151. En el año 2010 fue publicado en inglés y en el 2018 paralelamente en italiano y en español para España. Considerando tal relevancia, hemos decidido publicar una versión que garantice su difusión y enriquezca el debate a nivel latinoamericano.

La imposibilidad de traducción literal del título ha jugado sin duda en contra para lograr, tal como se consigue en la versión original en francés, expresar lo que está en el corazón de este libro: La vie au guichet (la vida tras la “ventanilla”). El guichet corresponde a un lugar que, traducido como “ventanilla”, podría ser también aquella pequeña abertura que comunica lo que está adentro –el Estado con sus distintos servicios, subsidios y “ayudas”– con lo que está afuera –sus públicos, sus vidas, sus expectativas y sus necesidades. Pero tal como Vincent Dubois lo documenta, ante todo se trata de un espacio social en que se establecen relaciones complejas de soporte y sujeción entre sujetos, entre “el Estado y los ciudadanos” y entre “la administración y los usuarios”. Entonces, el guichet contiene una dimensión física, funcional y social, pero sobre todo política. Y en este sentido debe concebirse como un dispositivo de gobierno (Dubois, 2010). Así, el autor nos muestra con su trabajo que la relación asistencial de ninguna forma opera a modo de ejercicio de un poder unidireccional, produciendo sola y plena subordinación de los públicos, beneficiarios o la clientela. Tampoco sugiere una mera acción racional y desafectada en la que priman y se someten a las acciones o a las reglas de las instituciones. Se sostiene, por el contrario, la presencia de una forma de un gobierno en el que co-participan actores, funcionarios y públicos, para resolver necesidades o situaciones difíciles a los que mutuamente se ven enfrentados durante la práctica asistencial. De modo tal que es en estas interacciones y en ese encuentro interindividual que quienes encarnan y hacen Estado, co-construyen sus roles e identidades. Siguiendo esta idea es que, para esta edición dirigida a América Latina, hemos resuelto la imposibilidad de traducción literal de la idea de guichet a través del título: “Sujetos en la burocracia”. Con esto remarcamos la doble aproximación analítica de sujeción y de ser sujeto.

En el marco de las transformaciones que acompañan las nuevas políticas sociales latinoamericanas, la ventanilla o guichet, ha tendido a desaparecer como un lugar físico (la oficina municipal o la sala de espera), siendo reemplazada por la acción en las propias casas de los asistidos, o incluso, por los despliegues de un encuentro virtual gracias a internet. Esta territorialización de la asistencia es lo que nos muestra, por ejemplo, el trabajo etnográfico de Luisina Perelmiter (2016) y aquel de Verónica Filardo y Denis Merklen (2019), quienes, analizando las transformaciones de las prácticas de asistencia en Argentina durante la primera década de los 2000, observan un desplazamiento del “escritorio” y de “sus expertos” al territorio. Algo similar he documentado personalmente para el caso chileno en mi libro Ayudar a los pobres. Etnografías del Estado social y las prácticas de asistencia (2019). En este trabajo, por una parte, reporto etnográficamente que la relación asistencial ya no necesariamente ocurre como consecuencia de que los sujetos se acercan a una oficina municipal o a alguna institución pública. Hoy en Chile es el Estado quien, identificando a los sujetes vulnerables mediante sistemas de cruce de información de diferentes instituciones públicas (Registro Social de Hogares), acude a ellos golpeando las puertas de sus hogares. Y, por otra parte, en mi libro documento que la asistencia contemporánea a los pobres en Chile ocurre de manera prioritaria en las casas de las familias beneficiarias, accediendo e interviniendo en y desde su intimidad. En resumen, estos cambios son los que justifican profundizar el desarrollo de un análisis de las interacciones cara a cara, del modo como lo logra maravillosamente el libro de Dubois.

El trabajo de terreno en el cual se basó el autor para escribir este libro, consistió en observaciones directas, durante un periodo prolongado de tiempo, en las oficinas de la CAF –Caisses d’Allocations Familiales, Cajas de Subsidios Familiares, en español–. Estas instituciones públicas, creadas en el año 1967 en Francia, tienen por misión organizar, administrar y distribuir subsidios orientados a la protección familiar. A diferencia de los mecanismos precedentes, mutualizados y con financiamiento de empleadores, estas instituciones fueron la expresión y acompañaron la consolidación del Estado providencia francés. Fueron un soporte al desarrollo social y económico, redistribuyendo recursos públicos, y durante el siglo XX, orientándose progresivamente por principios ligados al universalismo no condicionado. Sin duda se trata de una institucionalidad lejana y distante de aquellas creadas a lo largo de la historia del siglo XX en América Latina (Garay, 2016).

No obstante, el foco que Dubois pone en las transformaciones de la política social, hacen de este un análisis universal del todo pertinente a nuestras realidades. Adentrado el siglo XXI y como consecuencia de procesos contrapuestos en Francia y en la región latinoamericana, es posible constatar un acortamiento de las diferencias entre ambos sistemas de administración institucional de la asistencia. Mientras en Francia, durante las últimas dos décadas se ha avanzado a pasos acelerados a un desmantelamiento del modelo Estado providencia, orientado por una extrema racionalización y eficacidad de las políticas de ayuda social, en Latinoamérica, luego de la implementación de drásticas políticas de ajustes en los 80 y 90, se ha producido un resurgimiento de lo social en la acción pública, también nombrado como “el retorno del Estado social” (Huber y Stephens, 2012). Aun cuando de ninguna manera podríamos decir que el proceso vivido en la región se orienta a refundar sistemas solidarios y universales de seguridad social, sí vemos que se han desplegado sistemas de asistencia social fuertes, sofisticados, extendidos y tecnocratizados. En este sentido, adquiere particular pertinencia el trabajo que ofrece el autor en este libro, ya que tal como el lector podrá observar, nos remite a una realidad administrativa, institucional y burocrática que, a pesar de su historia, resuena o interpela la discusión actual sobre la política social en distintos países latinoamericanos. En particular, esta resonancia se da a partir de los dilemas y exigencias a que se ven enfrentadas las instituciones y los agentes sociales debido al predominio de los enfoques y modelos de gestión eficaces de administración pública contemporáneos.

Epistemológicamente el texto se ubica en el análisis de las interacciones, reconociendo que si bien se explican por la estructura social, están inscritas dentro de un orden propio. Este trabajo intelectual el autor lo despliega a partir de cuatro ideas fuerza que retrotraen a cuatro corrientes de pensamiento. En primer lugar, aquella proveniente de los trabajos de Street-level bureaucracy de Michael Lipsky en la cual reconoce que las políticas públicas emergen de, “se fabrican en”, la suma de acciones de los agentes del Estado y que las rutinas cotidianas de la administración actualizan las estructuras sociales. En segundo lugar, los aportes de la microsociología de la escuela de Chicago, particularmente de la obra de Erving Goffman. Esto se observa en la atención puesta sobre la idea de intercambio que se produce en las interacciones y relaciones que se establecen en los servicios públicos entre los funcionarios y las personas que acuden a estos para acceder a prestaciones, “los públicos o usuarios”. En tercer lugar, la sociología bourdesiana, permitiendo relevar y hacer aparecer en el análisis una doble dinámica: por una parte, la importancia de las trayectorias de vida y posiciones sociales de los agentes de lo social en y mediante su interacción, y por otra, las formas cómo se establecen relaciones de poder y de qué manera, a través de estas, se produce una violencia simbólica que desemboca en formas de interiorización de normas y reglas administrativas, así como lenguajes y clasificaciones propios de la nominación de lo social. Finalmente, una cuarta idea y corriente, que es menos explícita y está menos referenciada por el autor en el libro, refiere a las formas de subjetivación foucaultianas y de resistencia propuestas por J. C. Scott (2000). Me refiero a la importancia que le da el autor a mostrar que, de ningún modo, los agentes sociales actúan en estas relaciones asistenciales de manera pasiva o como mecanismos de sometimiento o plena subordinación. Por el contrario, el autor nos conduce a que las entendamos como el ejercicio de libertad discrecional que permite la tensión entre la arbitrariedad y la constricción.

Para finalizar, uno de los aportes que esperamos que este libro brinde al desarrollo de las ciencias sociales latinoamericanas se refiere al conocimiento y despliegue de la etnografía del Estado en tanto enfoque y campo de investigación. Si bien desde hace décadas se viene desarrollando en otras latitudes, en Latinoamérica es aún restringido, siendo uno de los trabajos más emblemáticos el realizado por el sociólogo argentino Javier Auyero en su libro Pacientes del Estado (2013). En términos generales, este modo de conocer implica comprender la política no como la ejecución de acciones del Estado, sino como una práctica (es decir asociada a sujetos) a partir de la cual se reconfiguran y redefinen los vínculos con los ciudadanos y se instituyen nuevas formas de fabricar “lo social”. Distanciándose de aquellas aproximaciones tradicionales que analizan al Estado como un ente universal, abstracto y totalizador, la etnografía del Estado pone su atención en el quehacer; es decir, en las formas complejas y conflictivas del actuar estatal.

En otras palabras, si en general los estudios del Estado se han orientado a comprender sus racionalidades, sus diversas formas de conformación, organización y funcionamiento, así como sus manifestaciones y consecuencias en tanto órgano de poder y violencia, los trabajos etnográficos se enfocan en los diferentes espacios, formas y prácticas a través de las cuales el Estado está constantemente siendo experimentado y deconstruido, mediante la ilegibilidad de sus propias prácticas, documentos y palabras. Deborah Poole y Veena Das (2004), denominan “márgenes del Estado” a aquellos espacios de desorden, de incomprensión, de conflicto y tensión en torno a los cuales se opera al Estado y el Estado opera. Esta perspectiva se articula con los trabajos de otros autores (Herzefeld, 1992; Graham, 2002; Gupta 2005, 2012; Hoag, 2010, entre otros) que ponen de relieve los contextos socioculturales y los actores que producen el Estado. En esta misma línea los trabajos realizados por Didier Fassin y otros investigadores en el libro Juger, réprimer, accompagner. Essai sur la morale de l’État (2013) (Juzgar, reprimir, acompañar. Ensayo sobre la moral del Estado

A partir de un trabajo etnográfico del quehacer cotidiano de la política de asistencia, este trabajo aporta sustantivamente a la discusión sobre la acción pública, espacio de atención interdisciplinaria en el que confluye el trabajo social, la ciencia política, la sociología y la psicología social. Las constataciones en torno a la orgánica compleja del cotidiano del Estado permiten develar dinámicas de la política pública donde se ensamblan cultura, rutinas, afectos y racionalidades diversas.

Carolina Rojas Lasch

Bibliografía

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